一、现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾

1、现行征地制度存在的主要问题：

征地权行使范围过宽。 

征地补偿标准低。

征地安置途径单一。

征地程序不合理。

2、引发的社会矛盾逐步积累、扩大 ：

社会主义市场经济建立初期，矛盾尚不尖锐。

开发区热，矛盾扩大。

城市建设热，失地农民与日俱增，矛盾尖锐化。

目前群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

 

二、征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索

1、历史演变 ：

1953年颁布《政务院关于国家建设征用土地办法》，初步确立了现行征地制度的基本框架；1958年，针对农村土地由私有转变为农民集体所有等情况，对征地制度作了进一步改进。

改革开放以后，征地制度及相关政策经历了数次调整 。总的看，政策调整的主线，是强化政府的权利。而对如何适应市场经济的变化和要求，保护农民利益方面，则考虑不够。

2、改革探索:

各地方政府的探索。

国土资源部的改革调研、试点及政策调整。

国务院的重要决定。

2012年底，国务院报送全国人大常委会审议的土地管理法修正案，废止了关于征地补偿标准按农业年产值的若干倍数确定的规定。提出确定征地补偿标准，要考虑供求关系以及土地的区位因素等，这实际上明确了，要参照土地的市场价格来确定补偿标准。

但是，对于集体建设用地能否进入市场，仍然存在较大分歧。

 

三、 征地制度改革进展缓慢的主要原因分析

1、人们长期以来围绕征地制度改革发生的认识分歧，主要集中在两个问题上。一个问题是，征地补偿标准是按农地价格确定，还是参照转变用途后的价格即市场价格确定；是由政府说了算，还是由政府与农民通过谈判、协商确定。第二个问题是，在符合用途管制的前提下，集体建设用地能不能进入市场。

2、对这两个问题进行彻底改革，会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触；会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念；还会改变政府经营土地制度所形成的利益格局。这是长期以来，导致征地制度改革步履艰难、进展缓慢的主要原因。

3、 改革阻力：

法律：城市土地国家所有

观念：“土地涨价归公”理论

制度：政府经营土地

4、关于城市土地属于国家所有。

这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。当时并没有导致与农民关系的紧张。相反，农民欢迎甚至盼望国家征地。

建立起社会主义市场经济体制以后，情况发生了根本变化，城市土地国家所有及其相关法律规定，就导致了与农民的利益发生冲突。

城市飞速扩展，按相关法律规定，扩展到哪里，哪里的土地就征为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上经营非农产业。

而按农业年产值一定倍数测算确定的补偿安置费用，并不足以维持生计。城市土地市场的地价高企，与征地补偿费的巨大反差，更激起了农民的不满。因此，相关法律规定与被征地农民的利益发生冲突并激化，就成了必然趋势。

城市土地国有的规定，以及土地管理法关于各类建设必须使用国有土地的规定，限制了农民土地财产权的实现，剥夺了农民运用土地财产自主参与工业化、城市化进程的权利。由此产生的矛盾，已经不仅仅涉及被征地农民，而是与全体农民的矛盾了。

对于这些普遍存在的事物，坚持法律制度的不认可，也就不可能出台管理办法，客观上等于放弃管理。由于没有规划引导和缺乏管理，“法外经济”自发发展的结果，多数是混乱无序，低水平，“脏、乱、差”。

当然，也有极少数由于主动贴近政府的规划，内部管理又较强的农村，发展比较好，例如北京的郑各庄村。但却经常被戴上“违法”的帽子，进一步发展阻力重重。

许多地方党委和政府深切感到，现行有关土地的法律和制度严重脱离现实，不符合市场经济的要求，自觉或不自觉地在实际工作中寻求突破。但由于国家层面的法律制度不动，地方的改革也是“名不正、言不顺”，处境尴尬。

把“涨价归公”付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。

在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。农民这个我国最大的公民群体，对国家的发展居功至伟，如果说有什么东西需要“归公”的话，广大农民理当处在“公”之列。但是，我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论，却把农民排斥在“公”的行列之外，使他们不仅不能分享“涨价”，还屡屡受到来自各方面的伤害。

抽象地说，土地涨价归公，即把因为社会的原因而引起的土地增值收归社会，并没有错。问题在于，农民群体是不是我们这个社会的重要组成部分，他们对土地的涨价有没有贡献，应不应该分享土地的增值收益？问题还在于，归公就一定要归政府吗？政府是否天然就代表社会和全体人民的利益？如果把占人口绝大多数的农民排除在外，政府还能算代表全体人民的利益吗？

总之，在变化了的社会条件下，只对农民讲土地涨价归公，是个似是而非的道理。但是，我们也并不主张把土地增值收益全部给农民。而是主张以科学发展观为指引，在重点保护农民利益的前提下，按照市场的原则，统筹协调好各有关方面的利益关系。

5、关于政府经营土地的制度。

按市场价格确定征地补偿标准的改革，特别是允许集体建设用地进入市场的改革，之所以步履艰难、推进缓慢，深层次的根本原因是这些改革会对政府经营土地制度及其形成的利益格局，产生冲击。

站在政府经营土地的角度即旧的发展方式的角度，看征地制度改革，会有“山重水复疑无”之感路，觉得问题严重。但是，如果换一个角度思考，就会发现，解决问题的办法其实很多，可谓是“柳暗花明又一村”。

政府经营土地制度和土地财政、土地金融之所以不断强化，与分税制改革后财税体制的变化，与干部选拔任用标准的导向，与金融体制、投资体制、规划体制乃至区域经济发展战略，都有密切关系。地方政府过于依赖土地财政和土地金融，在很大程度上也是迫于无奈。

在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。

第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。

在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但现行征地制度却使农民的土地财产权不能实现。导致作这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。这样，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。

第三，土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

6、结论：

以上分析充分说明，政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。

 

四、对现行征地制度进行根本改革的条件已经具备

尽管相当多数的人,已经对现行征地制度和政府经营土地制度的弊端形成共识，但对改革的条件是否具备，改革的时机和改革的步骤如何把握等问题，人们的认识仍然难以统一。我们认为,在国家法律、制度层面实施有关改革的时机，已经成熟。

1、党中央的指导思想已经明确。

党的十六大以后，党中央的重要会议和文件，对征地制度改革多有论述。其基本精神是一贯的，改革的思路也越来越清楚。

中央反复强调地制度改革，要完善补偿机制、提高补偿标准，要安置好被征地农民，要控制征地规模，并提出了集体建设用地流转等问题。十七届三中全会及以后进一步提出，要缩小征地范围，要建立城乡统一的建设用地市场，提高农民在土地增值收益中的分配比例，切实维护农民权益。这标志着中央已经明确，要按市场经济的要求，遵循市场经济的规律，来改革现行征地制度。

在上世纪80年代乡镇企业“异军突起”的背景下，全国各地尤其是广大城乡结合部，都有许多农村基层组织，突破现行土地制度的束缚，走自主参与工业化、城市化进程之路，既富裕了农村、农民，又为国家的现代化事业做出贡献。这些基层的案例，对于改革现行征地制度和土地管理制度，也是很好的参考、借鉴。近些年地方政府的相关改革探索，很大程度上也是对农村基层实践的归纳和认可。（举例：郑各庄）

2、改革的物质条件已经具备。

经过30多年的发展，我国政府的财力已经比较雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收入的操作空间。

我国城市的存量土地中，还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道，如果这部分划拨用地纳入有偿使用，政府收入还有一定的增收潜力。

盘活城市存量土地，如工业用地改为商业用地、提高容积率等，政府也可以获得一部分收益。

城乡存量建设用地利用潜力巨大。

城市存量土地的潜力：

划拨土地粗放利用、浪费严重。

工业用地比重大，利用效率低。

农村集体建设用地的潜力：

按说，城市化的一般规律，应该是城市土地增加，农村的建设用地减少，总的趋势是节约土地。但在我国目前情况下，却呈现城乡建设用地双扩张的态势。

如果解决好农民工身份转换和土地发展权转移问题，非城市化地区的农村建设用地，有很多可以恢复为耕地。

因此，只要制度合理，政策符合实际，土地并不会像有些人所担心的那样，成为经济社会发展的根本性制约因素。

 

五、改革建议

1、彻底改革现行征地制度。

（1）关于按市场价补偿及补偿方式。对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式 。

（2）缩小征地范围，允许集体建设用地进入市场。对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。

对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。

凡经营性项目，需要使用集体建设用地的，由用地单位与集体和农民协商用地方式（出让、租用、入股、联营等）和价格。在符合规划前提下，集体土地可以发展各类二、三产业，包括面向自住性需求的房地产。

城市发展特别是拆迁改造涉及集体土地的，可以把土地转为国有，但经营使用权长期交给农民；可以保留集体所有性质不变，但要拿出部分土地用于公益建设；也可以部分保留集体性质，部分转为国有用于公益建设。具体采取哪种方式，由农民自主选择。政府制定拆迁改造规划，所需资金则由集体自筹或向社会融资。

对于农民的宅基地使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。

宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区由于非当务之急，可以缓行或根据需要实行。

（3）完善征地程序，体现农民的知情权和参与权。

对用地项目是否具有公益性，可以通过论证或听证等方式确定，并将结果通知申请用地的单位。论证或听证结果认为不符合公共利益的，不允许征地。

由政府主导的“单边程序”到政府与农民共同主导的“双边程序”。未经过与被征地农民协商，单边程序不能认为是程序到位。

对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。

2、把经营土地的职能从土地管理部门分解出去。

可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。

如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。

3、国家实行统一的土地登记制度。

成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。

国外的地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。

4、改革相关的财税体制。

国家征收农村集体土地按市场价补偿，对集体或农民个人超过一定额度的补偿费收入，可发行国家土地债券。不愿接受土地债券的，应缴纳所得税。

放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税及契税、印花税及土地增值税等税种。

对于进入市场交易的宅基地，也应开征土地财产税。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。

进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩张的增长方式。

进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。

5、改革规划体制。

我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。

目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

建议对国家规划体系作重大调整。

当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。

下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。

最终，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。

6、制止、清理政府的土地融资行为。

7、建立土地发展权转移制度。

普遍设立土地发展权，允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体，如果想提高自身土地的利用强度，不仅要符合规划许可，而且必须向非城市化地区购买农地的发展权 。

8、改革干部考核和选拔制度